2016清华同衡学术周 巅峰论坛——新视野、新规划:管理与实施下的城市规划

by and Jun 01, 2016
by 王佳玥 and 杨佳桐 Jun 01, 2016

2016年5月9日,2016清华同衡学术周在北京盛大开幕,本届学术周以“新视野,新规划:管理与实施下的城市规划”为主题。学术周由北京清华同衡规划设计研究院承办,中国城市规划学会提供技术支持。来自中国城市规划协会、住房与城乡建设部城乡规划司、中国土地勘探规划院、国家发展和改革委员会及全国各大院校的多位多学科多领域研究专家、领导以及相关工作者出席学术周开幕式及巅峰论坛,盛况空前。

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开幕式致辞

中国城市规划协会会长唐凯表示,清华同衡学术周是城市规划界一年一度的重要盛会,是交流城市规划及其相关领域重要成果的平台。清华同衡学术周依托清华大学的学术优势,促成以城市规划为主体、涵盖多学科的全方位、开放式的学术讨论平台的建立。

中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠对本届学术周对规划管理的关注予以肯定,同时强调了维护规划权威性、做好规划管理的重要性,并指出当下应当进一步增强规划建设和管理的科学、系统和协调性。

北京清华同衡设计研究院院长袁昕指出,清华同衡致力于打造城乡规划行业实践与研究的综合平台,是汇集精英、面向实践、合纵连横的综合窗口,分享技术与思想,共同推进行业进步。

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开幕式后邀请了孙安军、蔡玉贺、孙雪东、李铁、尹稚五位专家代表,围绕论坛主题做了精彩的主题报告并就议题展开系列讨论。

 

基于实施的城市规划编制改革

住房和城乡建设部城乡规划司司长 孙安军

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孙安军司长在主题报告中阐述了城乡规划的内涵、公共政策的概念,并就相关问题提出改革要求以及改革措施。

首先,城乡规划的内涵具有政府政策属性,作为政府管理职能,是基于可持续发展的理念。城乡规划应当以经济、社会、环境的协调发展为目标,以城乡建成环境为对象,以土地及空间利用为核心,是一个通过规划编制和实施,对于城乡发展资源进行空间配置、并使之付诸实施的公共政策过程。因此,规划不仅是涉及一个多学科的科学,更是一项公共政策和社会活动。对城乡规划的解读,重点应放在公共政策的属性上。

而公共政策是政府依据特定时期的目标,是在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。因而,规划要变成公共政策,不是仅仅是画一个空间的图,更应该是制定一个空间的行为准则。市场经济下的公共政策的制定和实施,应该以弥补市场缺陷为出发点,以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。

当我们考虑进行基于实施的城市规划编制改革时,首先应当对问题进行总结分析。其中,规划编制是规划能否有效实施的前提,规划编制的改革是实现“一张蓝图干到底”的关键。当前规划编制的问题从实施角度可归纳三大方面:科学性问题,现有“蓝图”有“缺陷”;系统性问题,多张“蓝图”不衔接;权威性问题,有了“蓝图”难坚守 。

具体问题具体分析,不难看出问题产生的原因很多,涉及到决策体制、经济社会、实施机制等方面。城乡规划作为公共政策,目的是要确保以土地使用为核心的城乡建成环境的各项建设活动符合城乡规划确定的长远目标和整体效益。城乡规划编制和实施不仅仅是专业技术问题,还涉及到法律、行政、经济和社会各方面。从规划编制的角度看,规划编制没有从技术方案转变为城市的公共政策,规划编制者也没有从技术方案的提供者转变为政府公共政策购买服务的提供者。

中央关于规划改革的要求从十八大以后提出很多,十八届三中全会提出建立空间规划体系,规定生产、生活、生态空间开发管制界线,落实用途管制。住房和城乡建设部与国家发改委、国土部、环保部联合开展“多规合一”试点,确定28个试点市县(区)开展“多规合一”的探索,形成基础数据与标准对接、统一的规划平台、协同的规划实施机制;与国土资源部共同开展划定城市开发边界试点工作,完成14个试点城市的边界划定,研究建立开发边界的管控机制和政策;与相关部门共同开展省域空间规划研究。此外,建设部还制订《城市总体规划编制办法》,修改《控制性详细规划编制办法》,做好违规处罚的前期准备。

而如何改革,怎样落实改革,是我们必须思考的。作为规划编制要适应公共政策要求,基于实施有如下几方面的改革措施:

一、创新规划理念,体现转型、引领、管控、提质的核心理念

转型:要注重物质空间转变为以人为本;由偏重经济增长、规模扩大为主的规划转变为经济、社会可持续发展与资源、生态环境、历史文化保护并重的规划;由城市规划转变为统筹城乡的全域规划;从粗放型、扩张性、外延式的规划转变为精细化、约束型、内涵式的规划。

引领:引领空间资源配置,实现生产空间集约高效、生活空间适宜适度、生态空间山清水秀。引领各项建设行为,做好前瞻性部署和全局性安排。

管控:将资源生态环境容量和城市综合承载能力作为规划前提,在区域层面明确禁止和限制建设的空间;在城市层面划定绿地、水体、历史文化等需要保护的界线;加强城市风貌、形象管控,传承城市特色。

提质:提高编制水平,制订因地制宜、分类指导的实施政策;

提高管理效能,下放和减少审批环节。

二、改革编制内容

首先,改革编制内容即要从空间蓝图转变为引领城市发展的纲领和政策。规划内容从技术文件转变为城市发展目标和实现目标所需要的各方行为规则、政策工具包。其次,从注重目标与结果安排,转向注重规则与过程控制。规划内容上从关心能做什么、应该做什么,转向关心怎么做什么、不能做什么。再次,从深奥的技术文件,转变为简洁明了的政策文件。

三、改变编制方法

改革编制方法,首先要建立公众参与规划编制实施的互动机制。自下而上与自上而下相结合,变“精英式”规划为社会参与式规划。其次是建立规划编制与实施的互动反馈机制。建立规划评估、动态维护和修订机制。再次是构建“多规合一”平台形成“一张蓝图”。总结推广“多规合一”试点经验,从各个层面,整合各类空间规划,形成统一的空间规划体系。最后,利用GIS、大数据等技术手段为制订规划政策提供辅助。

四、转换规划师角色

规划师应当了解自身角色转换的重要性,即规划师的角色要实现决策者到中介与服务提供者的转变,处在沟通政府与公众之间。

 

交通优先要知行合一

中国交通报社党委书记、交通运输部综合规划司前副司长、中国公路学会专家委员会秘书长 蔡玉贺

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蔡玉贺书记站在交通行业媒体人的角度,针对我国日益严重的城市拥堵及其带来的空气污染问题,从树立先进城市规划理念、重视交通优先和执行环节的改进策略三个方面进行了系统阐述。

在城市化以大背景下,城市人口快速增长带来个人和家庭出行大量增加,拥堵带来诸多问题。例如城市病,即拥堵,当下不断加重的拥堵已不仅是大城市的独有景观,首都不再仅是首都,更是“首堵”。与此同时,污染问题更是不容轻视。据环保部称,机动车、工业生产、燃煤、扬尘等是大部分城市环境空气中颗粒物的主要污染来源,约占85-90%。所以,当下解决城市发展的绿色交通问题刻不容缓!我们可以看到解决城市交通拥堵问题已经正式纳入党中央、国务院的议事日程。

针对我国日益严重的城市拥堵及其带来的空气污染问题,首先应在城市规划中树立交通引领、以人为核心而非以车为核心、公交优先与交通需求管理双措并举的规划和管理理念。在规划过程中应考虑城市的交通承载能力,构建科学、绿色的出行交通模式,引导土地资源综合利用和开发,并在发展公共交通的同时,加强小汽车交通需求管理。

其次,在交通优先理念的落实和执行过程中,重点要解决存量,控制增量,最终实现到一个治标与治本相结合的目标。此外,还要通过健全法律法规,理顺各部门间管理体制,跨越历史的河流,充分了解历史遗留问题对交通承载力造成的困扰,适当借鉴改造经验,从而打破“知不易,行更难”的魔咒,确保规划的顺利实施。最后,要建立现代的公路文明,改变部分交通参与者中国式过马路、随意加塞、乱停车和闯红灯等交通恶习,重塑“我为人人,人人为我”的现代公共意识,共同为城市发展做出贡献。

 

改革创新城乡规划体系,促进绿色协调共享发展

中国土地勘测规划院院长助理 孙雪东

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孙雪东先生介绍了我国国土空间开发保护的现实和困境,阐述了我国城乡空间规划变革的趋势,以及如何顺应这个趋势放眼长远科学规划。

目前,我们要充分认识国土空间开发保护面临的困境,例如自然资源禀赋约束、用地矛盾加剧、建设用地低效利用、土地城镇化快于人口城镇化、部分地区开发强度过高、城乡发展不平衡、城市内部用地比例失衡、依赖土地融资推进城镇建设的方式不可持续、掠夺式开发和环境破坏严重等。

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因此,我们需要多多借鉴英国、美国、德国、日本等国家的空间规划体系,对比分析我国规划法规体系指出,各类规划是在反映不同主体的诉求,需统筹协调。未来“多规合一”将继续完善以土地用途管制为核心的空间管制制度,实现“一本规划、一张蓝图”。此外,城乡规划也面临从“四化同步”到“五化协同”的转型、落实三大国家战略、迎接大数据时代的规划机遇等新趋势。

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放眼长远科学规划,未来规划的发展要有全球化、多样化、社会化、协同化四大趋势。中国城市发展要面临转型,需要转变竞争方式、治理方式、发展方式和合作方式,实现科学发展、以人为本的发展、可持续发展和共赢发展。

 

规划要尊重城市发展规律

国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

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李主任在主题报告中就城市化大背景下,为新增人口提供的城市空间类型、生活和就业条件情况以及未来城市如何规划等问题进行深入探讨。并着重强调了尊重城市发展规律的答案就在于规划师需要观察城市的发展,了解城市的发展规律。

首先,我们要正确理解城市成本。

一、城市空间形态蔓延的成本——城市沿着边界向外扩张是城市发展的一个基本规律。

很多讲话提到城市要避免摊大饼的模式。但是,比较世界特大城市可以发现,它们都是遵循着城市沿着边界向外扩张这一基本规律。理想的空间形态遵循着最低成本的原则,而沿着边界向外扩张恰恰是最低成本的。只有在达到一定规模之后才沿着交通线路形成树枝状的发展趋势。大量的城市规划提出要避免摊大饼的模式,这个观点是有待商榷的。

二、新区开发距离的成本——新区和城市的距离不应太远。

很多特大城市周边都在建设新区,而新区发展的快慢很大程度源于它们与城市的距离。例如河南郑东新区是沿着边界,甚至沿着中心地带向外扩张,发展的速度超出我们的预期。而那些远离城市的新区,与城市相距几十公里甚至更远,且规划面积大,新区发展受到严重影响,落后于预期。这里可以参考日本提出的数字:新区和新城不能超过大城市中心30公里。

三、新区建设规模的成本——规划必须考虑土地、投资和基础设施的成本。新区规划面积过大将带来土地、投资和基础设施的闲置。以唐山的曹妃甸生态城和广州的南沙新区为例,它们都投入了大量的资金,建设了大量的基础设施,而发展现状与规划目标差距较大。所以,我们在研究规划的时候必须明确:规划是有成本的,城市建设是有成本的。

城市成本的大幅度增加将给地方政府执政带来巨大问题。城市开始缺乏包容性。我国的城市规模结构中,百万人口城市远远多于欧美国家,而五到二十万人口城市只相当于这些国家和地区的1/4到1/3。这些百万人口规模的城市正在提出低端产业外迁,城市成本增加了,而规划想要的高端产业形态已经不具备对农民工和低收入人口的包容性。

同时,城市产业缺乏支撑。城市的成本增加,需要产业支撑,如果缺乏这一支撑,后续维持将成为很大的问题。在中国除了北上广深外,很少城市是紧凑的,这很容易造成造成资源的浪费。城市规模的盲目扩大导致后续成本的增加。过去我们认同的生态城市模式是视觉生态城市,而真正的生态模式是和紧凑型城市有关的,其核心是低碳,是最大限度地实现宏观和微观上资源的高效配置。

其次,做规划时要重视人口结构。大量的规划把一个城市理解为一个精英型的城市,是按照高收入,至少是中高收入的标准和规划师自己的理念来规划的。但规划的核心问题是要面对人口结构的变化,也要面对中国城镇化的大趋势,还有很多农民要进城。在农民城镇化的过程中,规划要提供充分的就业空间,以及与他们就业水平相适应的居住空间和基础设施配置。而当前规划中的城市基础设施配置和房地产的开发模式与这样的人口增长趋势是存在矛盾的。

最后,做规划不可以只考虑精英阶层和工业,还要关注服务业。关于产业方面,研究规划时往往关注工业投资,忽视服务业,而城市的发展规律往往是以服务业为主导的。城市的服务业在哪里发展?怎么发展?有两类服务业,传统服务业和现代服务业。我们研究北京“十三五”规划的时候提出要发展高端产业、要发展创新空间,而高端服务业的发展模式往往是劳动密集型的,在这种情况下如何严格控制人口?从产业角度来说,工业与服务业在城市发展过程中存在相互替代的过程,既不能丢弃传统,也要认识到高端服务业的发展具备劳动密集的特点。可是并不是所有的规划对这些问题都有深入的分析,而是按照套路来规划。

 

价值观 · 逻辑链 · 依据集

清华大学建筑学院教授、中国城市规划学会副理事长 尹稚

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尹稚教授就城市规划发展中的基本层次,即城市现状、发展规律、经验教训等方面,并围绕“价值观·逻辑链·依据集”阐述个人观点。

首先,没有正确的价值观,就无法确定导向性。无论是描述事物、解释事物或是规范事物,其背后都有着价值观的支撑。就好像吴良镛先生在创建人居环境与科学学科时讲过:城市规划本身的复杂性造成其跟广泛的学科和行业相互关联。在历史上出现的错误和教训,其原因大多来自于学科价值观的单一性,缺少跨界的价值观校验与协同。因此,我们要更多考虑跨学科合作的重要性。

其次,没有正确的逻辑链,就无法确定科学性。近代城市规划的逻辑链始终处于演进过程中,随着城市规划关注事物的日趋广泛,自然科学、社会科学、美学、艺术等逻辑链条都不断加入。面对这样一个复杂系统,必须采用复杂科学的思维模式来处理问题,在某一独立学科不断成熟进步的同时,还需要一种横向的逻辑链,对所有纵向、壁垒化的独立学科的技术逻辑链条进行相互校验,这种校验既渗透于前期的依据研究,也渗透于整个规划的编制、实施、管理过程,并延展到后评估阶段。

最后,没有真实的依据集,规划就只能是建设在黄沙上的城堡。城市规划行业内目前依赖的很多的规范是来自于简单的现实观察以及经验性的总结,在相当长的时间里,缺乏真实的数据依据集来做分析和判断。随着信息采集技术以及感知技术的进步,规划师开始逐渐有机会得以最大限度的趋近于真实,进而从更趋近于真实的数据、证据、图像、情景中发展出更进一步的分析技术,提出更进一步的理论和总结。如果脱离了对最真实的国情、事情、人情的认知,那么所有技术精英的想法只能是建立在黄沙上的城堡,是经不起时间和历史的校验的。



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王佳玥,YouthLA志愿者,同济大学汉语言文学专业文学学士,华东师范大学应用心理学专业理学学士,爱好风景园林。

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杨佳桐,YouthLA志愿者,北京林业大学风景园林专业本科生。

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